揭阳审计局：北河大桥-钓鳌桥单项工程整体外观和功能潜在缺陷景观效果较差
根据揭阳市审计局《审计决定书》（ 揭审农决〔2019〕13号）和《审计报告》（揭审农报[2019]27号）的要求，我局格外的重视，主要领导亲抓，对审改提出的问题，逐条认真研究，落实专人负责，牵头会同施工等相关的单位，采取一定的措施，认真落实整改。
二、榕江北河南岸景观工程（北河大桥-钓鳌桥单项工程）建设决策前评估程序、开工前审批手续不齐备。项目立项前，市水务局仅完成项目的可行性研究、建设用地规划许可手续，未经过环境影响评价；市住建局在项目获得施工许可之前未获得土地使用审批和建设工程规划许可。工程建设的决策前论证不够全面、细致；施工许可条件不够齐备、手续不够完整。
以上行为不符合《关于印发广东省加强建设工程建设项目开工管理若干规定的通知》（粤府办〔2006〕6号）第四条的规定。本应根据上述规定第十八条和《中华人民共和国审计法实施条例》第四十条的规定做处理。鉴于该项目的业主几经变化，市住建局以业主身份接受任务时，项目已跨过了建设前决策和开工前审批期，业已造成手续欠缺；且工程完工已达五年之久，现再补办评估程序和开工前审批手续与事实不符；基于市住建局作为项目的建筑设计企业，又是我市的建设行政主管部门。
责成市住建局从本项目建设程序欠缺的问题中吸取这次的教训，今后应严格工程基建程序管理，杜绝此类问题的发生。
我局将吸取这次的教训，今后将严格把控工程基建程序管理，完善各类手续，杜绝此类问题发生。
三、榕江北河南岸景观工程（北河大桥-钓鳌桥单项工程）施工建设和价款审核过程中，存在对建设内容做现场变更、对施工图纸做手工修改，多计结算价款等问题。
1.建筑实体的多处结构性、构造性分部工程内容、主材规格与设计图纸不符，导致工程外观不佳，质量和功能潜在缺陷。显而易见的有以下7处：（1）位于玉滘还翠水闸两端的健身长廊两侧剪力墙，设计图纸为单侧（以玉滘还翠景水闸为中轴线米，高度（从玉滘还翠广场地面标高至健身长廊地面标高）1.95米的梯形剪力墙，被建成垂直混凝土墙体；（2）景观带整段的内侧挡土墙及花斗墙，设计图纸分别为厚度40cm、30cm的钢筋混凝土垂直断面墙体，经现场抽芯取样，建筑实体被改变为上底厚度20cm、下底厚度30cm的梯形断面；
以上（1）、（2）项的内容属于本工程的建筑主体、承重结构，对本工程的自身安固和防御功能起主体作用。这些分部分项建设内容不按设计的基本要求施工，致使工程质量不佳，功能潜在缺陷。
（3）从北门市场至北河大桥段的6处台阶，设计图纸是整体宽度14米、双折双跑式，建筑物实体的宽度全部被缩小为6至10米、且被变更为直跑式；（4）墙体装饰砖、堤面装饰砖，全程设计厚度分别是6cm（含蘑菇面）的福建秀石、2cm—5cm的花岗岩石板，抽查发现厚度分别被缩小为4.5cm、2cm—3cm的同类石材；
（5）设计图纸显示分布在玉滘还翠广场的18株大丛木棉，在会审中确定变更为相同数量的高8m、胸径0.8—1m的榕树；经审计人员与施工方进行现场实测，这18株榕树经过4个年头的栽养，其中仍有14株的胸径未能达到结算书所核定的体量特征；（6）路灯电缆引入线mm²，实际施工只敷设了5条6mm²、3条2.5mm²；
（7）老一中大门前人非行道段，设计图纸的长度为211米、宽度为5.5米（标准段宽度），实际施工时被北移至景观带上面，占用景观带面积1160.5平方米。
以上（5）、（6）、（7）项变更内容，虽通过设计单位参加的图纸会审，但未出具设计变更图纸。
据审计人员现场查勘，工程现有多处破损、断裂、不均匀下沉的现象，显而易见的地方总共40处，其中位于市人民医院在建综合大楼北侧的一处，断裂面长度30m，断裂口最宽点约为6cm，断裂层高差达15cm。
以上7项内容不符合《建设工程质量管理条例》（2000年1月10日国务院第25次常务会议通过，国务院令第279号）第二十八条的规定。
审计实施期间，市住建局落实水电二局对审计人员现场发现、指出的问题进行整改。经现场检查，实施工程单位购进了秀石对堤面进行重新铺设，堤面沉降、破损、断裂的部位正在修复；同时承诺在下一个适合种植树木的季节，对体量不符设计的基本要求的榕树全部重新栽种。
2.设计单位在工程完工后没有出具正式竣工图纸，致部分分部工程、分项工程的平面位置与充当竣工图的设计图纸严重不符。在未获得设计单位盖章确认或设计变更通知的前提下，业主单位的现场管理人员在工程建设过程中，使用墨水笔对施工图纸多处进行手工修改，经施工、业主、监理三方签章后充当“竣工图纸”，并提交财政部门作为结算依据。由于没有出具正式竣工图纸，经手工修改的图纸非常粗糙、混乱，与完工建筑实体的形状差别很大，图纸中大部分单项建设内容的平面位置被移动，与实物点严重不符。
上述未出具竣工图的行为，违反了《关于发布行业标准建筑工程资料管理规程的公告》（住房和城乡建设部公告第419号，2009年10月30日批准发行，自2010年7月1日起实施）的规定。
四、榕江北河南岸景观工程（北河大桥-钓鳌桥单项工程）未按《投资建设与转让回购协议书》和《施工合同》约定的方式支付工程款。
1．市住建局向财政部门申请支付工程款（回购资金）时，未预留工程质量保证金。市财政局根据市住建局的申请，于2015年9月向水电二局付清了工程价款（回购资金）2618万元，未按照2014年8月30日签订的《建设工程项目施工合同》关于“工程总造价经揭阳市财政局审定后支付至工程结算总造价的95%，其余5%作为工程质量保证金……，市政道路工程和照明工程质量保修期限为一年，绿化管养为6个月”的约定计算、预留5%的工程质量保证金计130.9万元。
2．项目完成后，未就变更事项签订双方责任、义务履结的补充协议。该项目提前回购后，市住建局未就此与水电二局签订补充协议，阐明双方同意提前回购，不再计算提前回购后的回购期利息和投资回报的补充协议。
责令市住建局向市政府作出报告，并与水电二局签订补充协议，确认双方责任、义务的实际履行方式和结果，避免今后在投融资或工程价款结算方面出现《投资建设与转让回购协议书》所述的关于“13违约责任……13.2本协议一方就另一方的任何违约行为给予的任何宽限或延缓行使根据法律或本协议现定享有的权利，不被视为该方对自身权利的放弃”的异议。
《水利市政设施建设工程BT协议》中已有关于提前回购的约定，该项目由市财政筹资在工程建设过程实行提前回购，提前回购资金不计算投资回报、利息，符合原协议的约定，减少政府支出。
五、榕江北河南岸景观工程（北河大桥-钓鳌桥单项工程）建筑设计企业未开展项目的资料收集、建档工作，资料管理混乱。业主单位、监理单位在本项目的建设过程中，没有全面、完整地收集工程文件、资料，在项目完工验收后未能建立系统、准确地反映工程建设全过程的档案。不符合《建筑工程文件归档整理规范》（住建部、国家质量监督检验检疫总局2002年1月10日联合发布）第二条的规定。
市住建局应按照上述条款的要求，落实监理单位重新组织勘察、设计、施工等单位开展工程文件、资料的收集、立卷归档工作，把记载工程建设的重要活动、工程建设主要过程和现状、具有保存价值的各种载体文件，完整地收集、整理、立卷、归档，然后提请城建档案管理机构进行验收，移交保存。
该项目开工前我局按规定办理了工程质量安全监督登记、建设工程项目施工许可手续。实施工程单位在工程建设过程中的技术资料、自检资料均经监理工程师签认，作为验收条件和工程结算依据，工程资料在竣工验收前由实施工程单位收集、整理，装订成册，报质监部门并经监督员审查，工程完工验收后由实施工程单位移交建筑设计企业。由于我市没有设立专业的城市建设档案管理机构，建筑设计企业自建市以来未配备专业的工程档案存储空间和设备，也没有配置专业、专职的工程档案管理人员。受各方面条件所限，工程完工验收后接收实施工程单位提交的工程档案只是简单地保管存放，未能及时整理归档。我局正在根据审计组移交回来的资料，认真做好工程文件、资料的收集、立卷归档工作，并将提请城建档案管理机构进行验收，移交保存。
六、榕江北河南岸景观工程（北河大桥-钓鳌桥 单项工程）由于设计粗犷、施工管理不严格等原因，项目建设投资绩效不佳。
1．整体外观和功能潜在缺陷，景观效果较差。该工程存在的贴面主材规格不契合设计标准，堤体内侧剪力墙、挡土墙等重要构造性分部工程的厚度被缩小等问题，降低了景观效果和堤体自身的安全系数，防御能力潜在缺陷；本次审计过程中实施了现场查勘，结果显示，景观工程的堤面及堤体出现多处破损、断裂、沉降的现象，其安全性与休闲、健身场地的环境要求不相应，工程整体观感差，景观美化的效果不明显。市区设防、景观美化、提升城市品位的建设目的在建筑实体中被大打折扣。
2．施工管理、质量监督、价款结算等重要环节都存在缺失。建设过程中，监理单位没有旁站监督，特别是在建设内容、材料等存在不契合设计要求的情况下，施工、监理等质量责任部门仍与业主、设计等参与工程验收单位联合出具“一致同意工程符合规范和设计的基本要求，同意验收”的《工程完工验收报告》，致使市建设工程质量监督站对该工程作出“监督人员对材料检验测试、涉及安全和使用功能的重点部位实施工程质量进行了监督抽查，抽查结果符合标准要求。结构及功能重点部位的实施工程质量符合工程建设强制性规定要求，未发现质量缺陷”的评价，在该工程存在未重新出具竣工图纸的情况下，该站仍认定该工程“资料齐全，具备备案条件，同意提交备案机关备案”，登记入《工程质量监督报告》的《工程质量评价表》。市财政局投资审核中心在结算定案中，未实行施工现场调查，仅根据业主和实施工程单位提供的、以手工修改的施工图纸顶替的“竣工图”为结算依据，导致未能按实审查定案。
3．建设内容设计粗犷，景观点有名无实，未能达到美化城市景观的建设效果。按照市发改局对本项目立项的批复（揭发改投〔2010〕134号），本项目的建设内容有：桥头广场景区“古渡吟波”建筑面积330平方米，绿化及铺装面积16600平方米；水口文化景区“玉滘还翠”建筑面积360平方米，绿化及铺装面积18200平方米；钓桥河文化区“鳌桥钓浪”建筑面积460平方米，绿化及铺装面积23100平方米；建设内容最重要的包含景点建筑及园区配套、绿化等。但是，实际建成的只有“玉滘还翠”一个景观点，立项文件中列入建设内容的“古渡吟波”、“鳌桥钓浪”等2个景观点，以及施工图纸标示的“牛厄激水”、“龙吟风疾”、“瓜池涌金”等3个景观点仅在施工设计图纸中标示景点名称，不进行细化设计；在建筑物实体中，这5个景点的设计位置与工程的总体内容一样，只进行绿化与地面装饰，未达到美化城市景观的效果。
本项目已建成、经验收合格投入到正常的使用中近5个年头，因设计粗犷、施工管理不严导致项目建设投资绩效不佳已然既成事实，责令有关部门改正本项目的设计、监管行为已不切合实际，且我局也已就本项目建设管理和结算定案过程中履职不到位的问题。
建议市住建局对相关责任人员做处理。市住建局应从本项目设计、管理、质监、结算中的缺陷中吸取这次的教训，坚持政府建设项目投资绩效理念，对建设管理所有的环节严格把关，提升我市公共工程和市政项目的投资绩效。
上述投资绩效不佳的问题和建设决策前评估程序、开工前审批手续不齐备，建筑设计企业未开展项目资料收集建档工作及别的问题，我局将向市人民政府作出专题报告。
我局已对相关责任人员进行严肃的批评教育，吸取经验教训。今后将对建设管理所有的环节严格把关，杜绝此类事情再次发生。
七、审计建议：参与组织建设的职能部门应从本项目的建设过程吸取这次的教训，全面改进工程管理监督工作。本项目在建设程序、施工管理、质量控制、价款审核、资金运用以至资料积累等方面存在的问题，暴露了我市参与组织建设的职能部门未能严格监管，现场管理人员未能认真履职等问题；这样一些问题必须在今后实施的政府投资项目、公共工程建设中得到改正。有关部门和单位要严格执行市委、市政府的决策，切实履行行政管理、监督职能，特别是工程质量控制和资金运用上，要严格把好质量关和审核关，改进监督措施，细化管理环节，规避有几率存在的漏洞；各职能部门要防止自身“灯下黑”，要实施本单位责任人员的内部监督、管理措施，防止出现监管人员与实施工程单位串通等违背法律规定的行为的发生。
遵循审计建议，我局吸取本次教训，在今后工作中将全面改进工程管理监督工作。
八、审计建议：业主单位要承担处理工程质量上的问题善后工作的主体责任。市住建局作为本项目的业主单位，又是我市的建设行政主任部门，应积极担当，主动作为，组织施工、设计、监理、质监、财政等单位、部门，对本报告指出的、业已形成的质量上的问题组织来修补、更换、重作，并重新对工程进行质量勘测、评估，全面落实补救措施；厘清责任主体，对相关单位和人员进行处理。
我局作为本项目的业主单位，已积极针对本报告指出的、业已形成的质量上的问题组织来修补、更换、重作，采取落实补救措施。
九、审计建议：建设行政主任部门要逐步完善我市的建设项目管理监督制度，牵头研究制订全市的政府投资项目、公共工程建设的地方标准性文件。相关单位对于以政府投资为主体的建设工程责任意识差，没有严格执行法律法规的有关规定、落实建筑合同条款，是本项目出现一系列问题的直接原因。建设行政主管部门应针对这些问题，在遵照建筑法等上位法和上级部门规章的基础上，进一步建立健全政府投资、公共工程的建设管理监督制度，牵头研究制订适合我市的、贯穿项目建设全过程的地方性规章，对我的政府投资项目、公共工程建设进行强制规范，从体制、机制上堵塞政府投资、公共工程项目建设中的漏洞。
遵循审计建议，我局吸取本次教训，并将在今后的工程建设过程中，进一步建立完善我市的建设项目管理监督制度，牵头研究制订全市的政府投资项目、公共工程建设的地方规范性文件。
今后，我局将进一步提高站位，充分认识项目建设的重要性和紧迫性，解决好项目建设中存在的困难和问题；加强管理，切实保障工程质量；加强完善制度切实加强投资控制；采取有效措施，切实推进建设进度，使项目尽快建成投入使用，尽早发挥经济和社会效益。